(經濟觀察)中國城鄉關系重大調整：萬億元賣地收入將反哺農業
中新社北京9月24日電 (記者 阮煜琳)中國土地出讓收入的支出結構面臨重大改革，“十四五”時期，土地增值收益“取之于農、主要用之于城”的現狀將成為歷史。中國官員指出，這是中國城鄉關系的一次重大調整，并將在一定程度上改變地方財政支出結構。
中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，對穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例、集中支持鄉村振興重點任務作出了安排部署。
《意見》要求，從“十四五”第一年開始，各省(自治區、直轄市)分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例。到“十四五”期末，以省(自治區、直轄市)為單位核算，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。
土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益取之于農、主要用之于城，有力推動了工業化、城鎮化快速發展，但直接用于農業農村比例偏低，對農業農村發展的支持作用發揮不夠。
20世紀80年代末之后，土地市場在全國主要城市逐步建立。1992年至2003年，全國累計收到1萬多億元(人民幣，下同)的土地出讓金。2004年中國土地出讓方式發生重大變化，經營性土地以招標、拍賣、掛牌的方式出讓。由于“招、拍、掛”的核心是“價高者得”，全國土地收入猛增。
據統計，從2013年到2018年，全國國有土地使用權出讓收入累計高達28萬億元，扣除成本性支出，土地出讓收益為5.4萬億元，占土地出讓總收入的19.2%。其中，土地出讓收入用于農業農村資金支出合計1.85萬億元，僅占土地出讓收入的6.6%。
“隨著城鎮化進程加快，征地規模和土地出讓規模不斷擴大，土地出讓收入占地方財政收入的比重也大幅度提高”，中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊24日在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上說，長期以來，土地增值收益主要用在城市，城市建設對“土地財政”的依賴性很大。
2019年中國城鎮常住人口已經由1978年的1.72億人，增至8.48億人，城鎮化水平由17.9%提高到60.6%，可以說經歷了一個史無前例的城鎮化進程。
韓俊指出，現在中國城鎮化水平已經超過60%，已經到了工業反哺農業、城市支持農村發展的階段，土地增值收益要更多地用于“三農”。現在要解決好發展不平衡不充分的問題，推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，必須加快推進鄉村全面振興。可以說，鄉村發展是擴大內需的一個重要戰略支點，必須下決心解決土地增值收益長期以來“取之于農、主要用之于城”的問題。
中共十九大提出實施鄉村振興戰略以來，中央不斷強化頂層設計，建立健全鄉村振興制度框架和政策體系。
“全面促進鄉村振興，需要‘真刀真槍地干、真金白銀地投’”，韓俊說，因此，必須建立財政投入穩定增長的長效機制。提高土地出讓收入用于農業農村的比例，是一個重要的資金籌措渠道，也是一項重要的制度安排。
農業農村部黨組成員兼中央農村工作領導小組辦公室秘書局局長吳宏耀說，提高土地出讓收入用于農業農村的比例，是城鄉關系的一次重大調整，可能會在一定程度上改變地方財政支出結構。
對此，吳宏耀說，一是要分步實施改革。各省(區、市)可以確定年度目標和實施步驟，合理把握改革的節奏，到2025年達到目標要求。二是要嚴格防范地方政府債務風險。
三是要明確向縣級傾斜的政策導向。《意見》提出，土地出讓收入用于農業農村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點向縣級傾斜，賦予縣級政府合理使用資金的主動權。
吳宏耀認為，地方土地出讓收入過去主要投向了城市，現在要求更多投向農村，所以地方資金使用總量并沒有減少，只是使用范圍和結構發生了變化，也可以說從“左口袋”掏到了“右口袋”，所以沒有給地方政府增加新的負擔，通過上述措施，這項改革對地方財政收支的影響不會太大。
韓俊表示，目前，在中央層面，從土地出讓收益中計提的是農田水利建設資金，以及市縣政府繳納的新增建設用地的土地有償使用費，這些方面中央都會統籌一定比例的資金。今后，中央還會繼續按照現行規定和標準來統籌一定資金，這個比例是不變的，不會增加地方負擔。(完)