“新區(qū)”建設變味，深層原因也在于一些地方對“土地財政”的依賴。近年來，各地土地出讓金在地方財政收入中的比重不斷提升。2012年，全國土地出讓金達2.69萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的40%以上，在有些縣市， 土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%。國土資源部法律中心的一份研究報告指出：“現(xiàn)行財稅體制下，中央和地方的財權(quán)、事權(quán)不相匹配。地方政府在缺乏建設性財政資金的前提下實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，需要依靠經(jīng)營性用地出讓取得資金，以支撐基礎設施建設和公共支出。”因此，通過大規(guī)模造城來拉動地價，提升城市價值，以獲得更多的財政收益，也就成為很多地方的“理性”之選。
盲目“造城”風險多大？
將帶來耕地大量占用和嚴重的資源環(huán)境破壞，地方債務風險也不容忽視
專家認為，目前這種各級政府都熱衷擴張城市面積的做法十分危險，大躍進式的“造城運動”蘊藏的巨大風險不容忽視。
“很多地方在新城建設中，大量占用耕地，這會嚴重沖擊我們的18億畝耕地紅線。”嚴金明說，一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實際建設寬馬路、大廣場，建成區(qū)人口密度偏低，造成了土地資源的嚴重浪費，耕地減少過多過快。據(jù)統(tǒng)計，1996年全國耕地面積19.51億畝，到2008年減少到18.2574億畝，12年間耕地面積減少了1.2526億畝，耕地保護形勢越發(fā)嚴峻。“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的同時，對于糧食的剛性需求也在增加，耕地大量減少，將直接威脅到我國的糧食安全。”
資源環(huán)境面臨的壓力同樣巨大。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，交通擁堵嚴重，食品安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇。
地方債務風險也不容忽視。“現(xiàn)在很多地方都把促進經(jīng)濟增長的寶押到了新城建設上，利用融資平臺舉債成為普遍的做法。”李鐵說，大部分新城規(guī)劃都確定了龐大的投資規(guī)模，寄希望于未來通過新城開發(fā)的土地出讓金償還。國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。“這些新城建設，一旦開發(fā)主體不到位，地方政府必將面臨投資風險問題。”
目前一些城市的債務問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)。審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況抽查結(jié)果顯示，兩年來上述地方政府債務余額增長了12.94%，債務率最高的城市債務余額是當?shù)鼐C合財力的兩倍多。與此同時，地方政府還債的重要“靠山”——土地出讓金卻出現(xiàn)下降。2012年全國土地出讓合同價款2.69萬億元，這一數(shù)字遠低于2011年的3.15萬億元，加之中央政府又從出讓收入中提取了水利、教育等基金，使得地方政府掌握的可用資金大幅減少。這一增一減加大了債務風險。
“新城”建設如何走正路？
關(guān)鍵要先解決干部的考核問題，從“物本考核”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;人本考核”，不能再“GDP至上”
城鎮(zhèn)化是歷史演進的過程，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，絕不能把建新城作為追求GDP的手段和“應景之作”。地方政府在城市建設中，應當遵循科學發(fā)展的思路，更新城市規(guī)劃理念，切實轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式。
“引導地方的新城建設行為，關(guān)鍵要先解決干部的考核問題，不能再GDP至上。”嚴金明認為，長久靠“造城”拉動GDP增長，既不可能也不現(xiàn)實。未來對各級干部的考核評價，應更多著眼于經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，盡快從“物本考核”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;人本考核”，評價內(nèi)容要更多地體現(xiàn)科學發(fā)展的理念和關(guān)注民生、服務群眾的政績觀。