農(nóng)村的發(fā)展進步是我國經(jīng)濟發(fā)展的主要組成部分,在推進城鎮(zhèn)化進程中,我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用和管理都存在很多值得改進的地方。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點和要求。
一是完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能。現(xiàn)代市場經(jīng)濟是統(tǒng)一開放、公平競爭的經(jīng)濟，要求各類要素平等交易，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為重要的生產(chǎn)要素也不例外。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)地位不對等，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實現(xiàn)方式單一等問題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個嚴重障礙。因此，有必要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能。《決定》提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”；“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”，這進一步擴大了土地的權(quán)能，不僅允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保，而且賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了保障。同等入市，意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以與國有建設(shè)用地以平等的地位進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的范圍內(nèi)、在更廣的用途中進行市場交易，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能指明了方向；同權(quán)同價，意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地享有與國有建設(shè)用地相同的權(quán)能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能提供了具體明確的政策依據(jù)。
二是引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。伴隨我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。實踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，應(yīng)從我國人多地少、農(nóng)村情況千差萬別的實際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進。當然，土地流轉(zhuǎn)改革應(yīng)建立在一定原則基礎(chǔ)之上。第一，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。第二，堅持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，政府扶持引導(dǎo)，市場配置資源，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。
三是改革和完善土地征用制度。城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展中，對農(nóng)村土地的征用是必然趨勢。改革與完善土地征用制度是城鎮(zhèn)化發(fā)展用地的有力保證。改革與完善土地征用制度，首先必須要明確土地征用的目的。征用目的分為盈利性和非盈利性兩種。《決定》強調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要以嚴格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。建設(shè)用地具有較強的不可逆性。實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，既要發(fā)揮看不見的手的作用，也要發(fā)揮看得見的手的作用，要堅持兩手抓、兩手都要硬。實行用途管制是世界大多數(shù)國家的通行做法，是確保土地利用經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的根本途徑，是統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的重要舉措。無論國有建設(shè)用地還是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，都要遵守用途管制和用地規(guī)劃。其次，改進土地征用補償制度。要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，這符合黨的十八大報告關(guān)于提高被征地農(nóng)民在土地增值收益中所占比例的要求，意味著被征地農(nóng)民集體和個人除了得到合理補償外，還可以通過一定方式分享一定比例的土地增值收益。這就要求我們將深化征地制度改革與建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場統(tǒng)籌考慮，同步研究、系統(tǒng)設(shè)計、協(xié)調(diào)推進，平衡好相關(guān)各方的利益關(guān)系，確保改革平穩(wěn)推進。要嚴格依法征地，對于不按照程序辦事，不依照相關(guān)法律進行土地征用的，應(yīng)予嚴處。
（作者單位：吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院）