■ 宏觀大勢
《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》首在“立”，即建立新的地方舉債的管理機制與體制，推動地方經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展。有“立”也得有破，這個破就是破除以往不規(guī)范、不清晰、不可持續(xù)的舉債模式。
地方經(jīng)濟與社會發(fā)展，面臨一系列難題。其中之一就是沒有可持續(xù)的投融資體制機制。日前，國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺。這個《意見》對于促進建立可持續(xù)的投融資制度，具有較大的意義。
一方面來看，《意見》提出修明渠，就是賦予地方政府依法適度舉債的融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。這是一個很大的突破，因為以前地方?jīng)]有舉債的財政工具，但是快速城鎮(zhèn)化進程中地方政府又面臨著大量的舉債需求與必要性。而國際上，地方政府適度舉債發(fā)展，是個慣常現(xiàn)象。
另一方面來看，《意見》提出堵暗道，這個暗道就是以往隱蔽的舉債平臺、蕪雜的舉債渠道、混亂的管理模式。中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化正在快速推進之中，大量的各類項目要開工建設(shè)。地方政府有需求，中央又不讓舉債，所以就產(chǎn)生了各類舉債主體，包括通過平臺公司、企事業(yè)單位來舉債。舉債渠道多元，成本高，而且脫離監(jiān)管。按照財政部測算，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)約有12萬億元。這只是籠統(tǒng)的情況，實際上個別地方和城市，過度舉債，陷入發(fā)展困境，風(fēng)險很大。如果這類問題不解決，將來就會有區(qū)域性、系統(tǒng)性的風(fēng)險。
由此可見，《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》首在“立”，即建立新的地方舉債的管理機制與體制，推動地方經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展。有“立”也得有破，這個破就是破除以往不規(guī)范、不清晰、不可持續(xù)的舉債模式。
為了彰顯“立”與“破”的力度，使“立”與“破”能夠成功，《意見》里撂了一句狠話，內(nèi)容是：地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。
假設(shè)地方政府真的出現(xiàn)債務(wù)問題，帶來區(qū)域性和系統(tǒng)性的風(fēng)險，中央到底要不要救助？這只是一種情境判斷，難以給出明確的回答。依我判斷，有一點是非常明確的：決策層也不希望去兌現(xiàn)不救助的狠話，它迫切希望的是，各方面對地方政府性債務(wù)問題可能的嚴重后果有充分的認識，并采取相應(yīng)的行動，目的就是要切切實實地使得“不救助”的情形無限期地向后順延。
當(dāng)前，首先要做的是大量技術(shù)性和程序性工作。其重點應(yīng)是使地方政府性債務(wù)運作透明、規(guī)范，且處于嚴密的監(jiān)管之下。一系列程序成為重要保證：要完善債務(wù)報告和公開制度，完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度；建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途；把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制等等。這些也是《意見》里明確強調(diào)的內(nèi)容。
還應(yīng)積極研究，重塑中央與地方財權(quán)事權(quán)關(guān)系。這是一個與地方政府性債務(wù)密切相關(guān)的問題。1994年后涉及中央與地方的財稅體制改革，導(dǎo)致了央—地在財權(quán)事權(quán)上的不對等。如果不重塑央—地關(guān)系，一些地方政府就會面臨著辦事無錢、舉債受限的局面。結(jié)果可能有兩個：一是發(fā)展受阻，二是按下葫蘆浮起瓢，在融資舉債上暗中操作、花樣翻新。
從根本上，需要改變對干部的考評與任用。現(xiàn)實情況下，地方政府性債務(wù)與官員的政績觀、升遷路線圖密切相關(guān)。我們經(jīng)常看到的案例就是：如果某位在任官員大肆舉債大搞一堆政績工程，博得上級表揚以至升遷，并且未來還能在更高、更有權(quán)勢的位置，主宰那個他曾經(jīng)留下累累債務(wù)且無力償還、無法可持續(xù)的地方。舉債之人官高一等，償債之責(zé)留予后任，官位變遷格局決定“借、用、還”無法統(tǒng)一，必然使得加強地方政府性債務(wù)管理大打折扣。
□馮奎（國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）