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□本報記者席鋒宇
近日在十二屆全國人大常委會第八次會議上分組審議航道法草案時,一些常委委員建議,航道法草案應(yīng)加強對生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定。
方新委員說,通航河流同飲用水水源直接相關(guān),水源保護非常重要,應(yīng)特別重視航道的生態(tài)屬性,加強水資源保護。她建議,在航道法草案第三條“統(tǒng)籌兼顧供水、發(fā)電、漁業(yè)、環(huán)境保護等需求”中,加上“生態(tài)”二字。在第六條和各個規(guī)劃銜接的內(nèi)容中,建議將環(huán)境保護規(guī)劃改為生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護規(guī)劃,把生態(tài)建設(shè)的概念納入到航道規(guī)劃要考慮的內(nèi)容里。
楊震委員說,航道法涉及到水的問題,顯然與環(huán)境保護也有關(guān)系。他有兩個疑問:在航道規(guī)劃一章里,沒有環(huán)保部門參與,這與陸地上各項政策都要有環(huán)評是不是矛盾?航道建設(shè)及與航道有關(guān)的工程是不是也應(yīng)有環(huán)評?他認為,環(huán)境保護涉及各領(lǐng)域,各領(lǐng)域也應(yīng)該把環(huán)境保護納進去。
增加有關(guān)航道營運管理的規(guī)定
梁勝利委員認為,航道法草案中應(yīng)增加關(guān)于航道營運管理方面的條款。
梁勝利指出,草案雖然提出航道規(guī)劃、航道建設(shè)、航道養(yǎng)護、航道保護以及法律責任,但是他認為需要規(guī)范的主體不是很明確。“航運事業(yè)最終還要體現(xiàn)在航道的營運方面,而在航道營運方面存在的問題需要從各方面來規(guī)范,缺少了這些條款,這部法律規(guī)范得就不夠全面,也不夠到位。”梁勝利說。
梁勝利分析,現(xiàn)實中航道在營管方面存在著許多問題,需要規(guī)范和協(xié)調(diào)。他以自己所在的廣西為例,隨著航道利益多元化,侵占航道的現(xiàn)象比較突出。障礙物、建筑物、占道、非法經(jīng)營,阻礙航道正常運營,造成斷航問題嚴重。另外,在營運當中發(fā)現(xiàn)水資源綜合開發(fā)利用不夠科學(xué),存在著航運與水力發(fā)電不協(xié)調(diào)的問題。比如,部分樞紐功能定位不合理,水力發(fā)電部門從水力發(fā)電角度上有更多考慮,對航運方面考慮得不夠,所以造成了一些矛盾。還有一些關(guān)鍵的控制性樞紐、船閘建設(shè)由于涉及到部門利益導(dǎo)致扯皮,使得建設(shè)進度緩慢,影響航運事業(yè)發(fā)展。此外,航道公共服務(wù)性基礎(chǔ)建設(shè)的投入不足。這些問題都需要通過制定法律來規(guī)范,但是航道法草案中沒有約束這方面行為的規(guī)定。
梁勝利建議,草案增加關(guān)于航道營運管理方面的條款,國家要統(tǒng)一規(guī)劃,特別是跨流域、跨部門、跨單位的公共性航道資源要實行統(tǒng)一規(guī)劃。在規(guī)劃范圍內(nèi),各個主體要依照這個規(guī)劃來實施,履行相應(yīng)義務(wù),獲取與營運相當?shù)睦妗?/p>
航道規(guī)劃應(yīng)與水利設(shè)施相匹配
江河航道只要規(guī)劃得好就能夠真正做到發(fā)電與航運兩不誤。但是,龔建明委員調(diào)研后發(fā)現(xiàn),交通部門有交通部門的做法,水利部門有水利部門的做法。結(jié)果就出現(xiàn)了江河管理體制不協(xié)調(diào)、規(guī)劃不協(xié)調(diào)、建設(shè)單位不協(xié)調(diào),造成浪費和破壞資源的現(xiàn)象。
龔建明建議,航道規(guī)劃建設(shè)要與水利設(shè)施建設(shè)做好銜接和匹配,并且要明確主次問題。今后水利設(shè)施建設(shè)很大程度上要服從航道規(guī)劃建設(shè),不然就會造成自然資源浪費。
處罰幅度過于寬泛不利于操作
全國人大代表李大進的建議主要是關(guān)于航道法草案中有關(guān)法律責任的規(guī)定。
李大進說,草案中關(guān)于法律責任的規(guī)定共有10個條款,從這些條款占航道法草案的比例來看,可以看出制定法律的初衷是希望通過法律責任來更嚴格地規(guī)范對航道運營建設(shè)當中違法行為的處罰。但是從目前草案的條文看,處罰數(shù)額的幅度是比較大的。最低到2000元以下,最高到100萬元以下。“應(yīng)當說這種過于寬泛的幅度會增大執(zhí)法的任意性,不利于嚴格執(zhí)法。同時處罰使用的詞全都用的是‘以下’這樣的描述。”李大進建議,處罰數(shù)額應(yīng)在幅度上盡量減少任意性,作出比較嚴格的規(guī)定。
李大進還注意到,在法律責任中幾乎全都用到了“可以”這樣的字樣。在法律中“可以”和“應(yīng)當”是兩個完全不同的法律概念。現(xiàn)在都為航道方面執(zhí)法不嚴或者對執(zhí)法當中彈性過大的做法擔憂,航道法又是第一部規(guī)范這方面行為的法律,從法律的嚴肅性特別是執(zhí)法的嚴肅性來講,建議把“可以”改為“應(yīng)當”。如果不能全都用“應(yīng)當”,也要對比較嚴重的違法行為用“應(yīng)當”這樣的字樣來加以區(qū)別,提升法律的權(quán)威性和操作性。