政府引導基金也稱“種子基金”，是由政府發起并吸收相關部門和投資機構等出資設立，通過債權、股權等形式投資于創業投資機構和領域的基金。其客戶群體主要是創業企業或成長期企業，滿足這類企業對資金的迫切需求。2005年中央10部門發布的《創業投資企業管理暫行辦法》明確提出，國家和地方政府可以設立創業投資引導基金引導民間資金進入創投業。近年來，隨著我國創業投資領域的活躍，政府引導基金發展迅速，引導大量風險投資投入到中小企業尤其是初創型和高成長型企業，推動了這些企業的成長和發展。例如，湖北省荊州市政府出資5000萬元成立的湖北高金生物科技創業投資基金，吸引了社會創投資本積極參與，基金規模達到2.5億元，顯著放大了政府資金支持力度。但與發達國家相比，我國政府引導基金起步較晚，還存在一些制約發展的突出問題。首先，政府引導基金操作主體大都是政府授權委托的國有企業或事業單位，專業性不強，投資決策比較保守。其次，社會資本的逐利性要求在服務于初創期企業的操作中得不到必要的滿足，導致社會資本參與引導基金的積極性不高。第三，相對于商業性創投基金單純的“出資人—創業投資家—創業企業家”的委托代理關系，現行政府引導基金管理模式存在“政府—基金管理公司—子基金”與“出資人—創業投資家—創業企業家”雙重委托代理關系，代理成本和投資風險較高。第四，政府資本由于利益驅動等原因不能及時退出，背離了設立政府引導基金的初衷。解決這些問題，更好發揮政府引導基金的作用，應借鑒國際經驗，在以下幾方面作出努力。
實現引導基金來源多元化。我國政府引導基金出資方大都是政府財政資金，而在美國、英國等發達國家，養老基金是風險投資最主要的資金來源。擴大基金的資金來源，可以從探索社保基金加入引導基金開始。同時，積極爭取政策性金融機構資金進入引導基金，通過示范帶動作用拓展引導基金的融資渠道。
提高基金管理專業化水平。建立完善的投資決策體系，政府委派或指定人員組成決策機構，承擔基金決策職能；基金投資主體應由專業的創業投資企業承擔，政府對其進行必要的監督和引導，日常管理活動由創業投資基金自主進行。創業投資引導基金根據市場規則建立項目評審機構，對創業投資項目進行評估，引導基金重點投向早期項目。在基金的投資績效考核上，不應簡單以盈利狀況和推動上市項目數量而論，而應從促進科技成果轉化、推動企業發展壯大等方面綜合評判。
妥善平衡引導基金雙重目標。明確政府引導基金的投資領域和方向主要是商業銀行或民間投資機構不愿涉足的高成長性、增值潛力大的企業，尤其是處于創業期的中小高新技術企業。政府引導基金應立足于引導，充分發揮資金的杠桿作用，引導帶動更多的社會資本進入創業投資領域，平衡好政府資金利益和社會資金利益，激發社會資本進入基金的動力，重點扶持符合國家戰略的產業領域和企業。
建立完善的風險控制和退出機制。嚴格確定基金投資存續期限，實行嚴格的到期強制清算制度，最大程度避免政府資本對社會資本的“擠出效應”。根據國際經驗，投資收益周期一般需要7—10年。引導基金的退出期限直接關系投資效能。對創業期的重點項目和科技型項目可適當延長投資期限，而對于到期的投資項目應按時清算、及時退出，讓利于社會資本。
（作者單位：北京交通大學中國產業安全研究中心）