穩(wěn)增長下急需用好今年4萬多億元地方政府債券資金，而審計(jì)部門前期發(fā)現(xiàn)的一些債券資金使用管理問題，值得引起重視。
最近，廣東、山東、四川、云南等省份公開了當(dāng)?shù)?021年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告(下稱“審計(jì)報(bào)告”)，其中披露一些地方政府債券資金存在支出進(jìn)度慢，造成資金閑置；一些債券資金被擠占他用、違規(guī)出借等；一些債券項(xiàng)目運(yùn)營效果不佳，收支難以平衡等情況。
多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，總的來看地方政府債券資金在拉動(dòng)投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮了重要作用，但近些年債券規(guī)模較大，的確存在部分項(xiàng)目資金閑置、挪用、使用效率低等問題，下一步應(yīng)該繼續(xù)做好項(xiàng)目儲(chǔ)備、加強(qiáng)審核，強(qiáng)化日常監(jiān)督，并嚴(yán)懲相關(guān)違規(guī)行為，來提高債券資金使用效率，消除未來償債隱患。
債券資金使用“老問題”
為了對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，加大政府投資力度，2020年以來地方政府新增債券保持在4萬億元高位。其中，今年截至7月底，新增債券發(fā)行約4.15萬億元，基本完成全年發(fā)行任務(wù)，發(fā)行速度之快，史無前例。
大規(guī)模地方政府新增債券完成發(fā)行并不難，債券資金是否高效規(guī)范使用才是真正的難點(diǎn)。
其中一個(gè)老問題是，債券資金籌集到位后，由于項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)等問題，項(xiàng)目進(jìn)展慢，出現(xiàn)資金等項(xiàng)目、資金閑置現(xiàn)象。這在一些地方審計(jì)報(bào)告中也有所反映。
廣東審計(jì)報(bào)告稱，部分地方政府專項(xiàng)債務(wù)管理中存在債券資金使用效益不高、管理不規(guī)范等問題。有15個(gè)2021年專項(xiàng)債券項(xiàng)目截至2022年2月的資金支出進(jìn)度低于30%，涉及債券資金7.76億元。
山東審計(jì)報(bào)告稱，有的地區(qū)項(xiàng)目儲(chǔ)備不充分，債券資金無法及時(shí)使用。比如當(dāng)?shù)貙?duì)支持“七網(wǎng)”建設(shè)專項(xiàng)債券管理使用情況進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)4市27縣的36個(gè)項(xiàng)目難以開工或進(jìn)展緩慢，6.28億元債券資金閑置。
四川審計(jì)報(bào)告稱，抽查市縣(去年)新增債券資金中有33.87億元閑置超過1年。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)，一些地方存在項(xiàng)目儲(chǔ)備不充分，債券資金到位后，項(xiàng)目不能夠及時(shí)開工落地，就造成資金閑置。
除了債券資金閑置老問題外，資金挪用、違規(guī)出借等現(xiàn)象也存在。
比如，山東審計(jì)報(bào)告指出，部分債券資金存在擠占挪用、違規(guī)出借、超進(jìn)度支付工程款問題。山東前述4市27縣的36個(gè)項(xiàng)目中，2.93億元被其他項(xiàng)目占用，1979.87萬元被違規(guī)用于置換以前年度的建設(shè)資金、土地整理相關(guān)支出等。
廣東審計(jì)報(bào)告稱，1個(gè)市有5.02億元新增專項(xiàng)債券資金用于回購以前年度已竣工項(xiàng)目等，未形成新增實(shí)物工作量。
四川審計(jì)報(bào)告稱，部分市縣擴(kuò)大范圍使用、超進(jìn)度撥付債券資金等16.06億元。
云南審計(jì)報(bào)告表示，當(dāng)?shù)貙?duì)全省46條“能通全通”“互聯(lián)互通”高速公路建設(shè)項(xiàng)目開展了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)10個(gè)建設(shè)主體違規(guī)使用專項(xiàng)債券資金27.21億元。
目前專項(xiàng)債只能用于公益性項(xiàng)目的資本性支出，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，嚴(yán)禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程、非公益性資本支出以及經(jīng)常性支出等。
一些專項(xiàng)債項(xiàng)目收益不及預(yù)期，也為未來償債帶來隱患。山東審計(jì)報(bào)告指出，有的項(xiàng)目未及時(shí)投入運(yùn)營或運(yùn)營效果不佳，難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。
此前一些地方財(cái)政人士也表示，一些項(xiàng)目單位在發(fā)行債券時(shí)通常對(duì)項(xiàng)目可實(shí)現(xiàn)的專項(xiàng)收入進(jìn)行較樂觀的估計(jì)，但項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作中，收益不及預(yù)期。
據(jù)中誠信國際統(tǒng)計(jì)，在收益測算方式較為寬松的情況下，2021年1~9月有超過七成新增專項(xiàng)債項(xiàng)目本息覆蓋倍數(shù)不足2倍，少數(shù)項(xiàng)目不足1倍，項(xiàng)目收益能力整體偏低。
另外，一些債權(quán)項(xiàng)目收益沒有及時(shí)納入預(yù)算，也為未來償債埋下一些隱患。
比如，廣東審計(jì)報(bào)告稱，1個(gè)市有1個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目產(chǎn)生的收入未繳入國庫用于專項(xiàng)債券還本付息，涉及債券資金16.64億元。
項(xiàng)目審核、監(jiān)管、處罰應(yīng)加碼
事實(shí)上，上述債券資金使用管理問題，早已引起監(jiān)管部門重視，并在近些年采取相應(yīng)舉措來解決。
解決債券項(xiàng)目資金閑置問題，關(guān)鍵在于前期項(xiàng)目儲(chǔ)備時(shí)，扎實(shí)做好各項(xiàng)前期工作，確保項(xiàng)目成熟能夠及時(shí)開工。
溫來成表示，在債券項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，相關(guān)部門還是要加強(qiáng)審核，如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目申報(bào)造假、或者對(duì)收益注水等現(xiàn)象，應(yīng)該要追究相關(guān)方面比如咨詢公司、會(huì)計(jì)事務(wù)所等責(zé)任，形成威懾。
目前一些地方為了獲得更多的發(fā)債額度，過度“包裝”項(xiàng)目，并對(duì)項(xiàng)目收益“注水”，而當(dāng)資金爭取到手后，由于項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)，在土地、規(guī)劃、環(huán)評(píng)等環(huán)節(jié)存在問題，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，從而導(dǎo)致資金閑置。
避免地方對(duì)債券“重資金爭取、輕項(xiàng)目推進(jìn)”，除了嚴(yán)格項(xiàng)目審查外，還需要推動(dòng)官員樹立正確的政績觀念，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，讓地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任更匹配。
隨著今年專項(xiàng)債項(xiàng)目審核進(jìn)一步加強(qiáng)，政府債券“資金等項(xiàng)目”現(xiàn)象得到一定的改善。而且7月底，財(cái)政部對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)行穿透式監(jiān)測，及時(shí)掌握資金使用、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營管理等情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，做到防患于未然。
溫來成表示，相關(guān)部門要進(jìn)一步加強(qiáng)債券資金使用過程監(jiān)管，對(duì)資金使用進(jìn)度慢、違規(guī)使用等情形要及時(shí)糾偏。另外一些項(xiàng)目債券資金無法及時(shí)使用，可以按照規(guī)定調(diào)整至其他重大項(xiàng)目，充分發(fā)揮債券資金效應(yīng)。
近年來不少省份已經(jīng)按照財(cái)政部相關(guān)規(guī)定，對(duì)因債券項(xiàng)目實(shí)施條件變化等原因?qū)е聦ｍ?xiàng)債券資金無法及時(shí)有效使用，調(diào)整至其他項(xiàng)目。
比如，山東審計(jì)報(bào)告稱，山東省財(cái)政廳等主管部門積極整改審計(jì)指出的問題，截至2022年5月底，通過優(yōu)化資金撥付程序、調(diào)整項(xiàng)目等，促進(jìn)724.76億元資金及時(shí)發(fā)揮效益。
湖南審計(jì)報(bào)告建議，加強(qiáng)專項(xiàng)債券全生命周期管理，探索建立財(cái)政、發(fā)改和主管部門跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫與重大項(xiàng)目庫的全方位對(duì)接，進(jìn)一步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
廣東審計(jì)報(bào)告建議，加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用并擴(kuò)大支持范圍，加快項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，爭取形成更多實(shí)物工作量。