土地管理法的修改既要及時把黨的改革目標(biāo)和方向以法律的形式固定下來,又要及時把社會實(shí)踐中的成功探索和經(jīng)驗上升為法律,只有如此,我們的法律才能成為改革的動力
□燁泉
在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中,一個重要的內(nèi)容是“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”。城鄉(xiāng)一體化是一項國家基本戰(zhàn)略,同時也是“二次改革”的一個基本目標(biāo),它事關(guān)社會公平正義,更事關(guān)國家的發(fā)展后勁。事實(shí)上,無論是國家糧食安全,還是土地資源、人口資源、勞動力資源等一些重大問題的解決最終都取決于城鄉(xiāng)一體化改革的成敗。
就法律制度而言,在城鄉(xiāng)一體化改革中起至關(guān)重要作用的就是土地管理法。我們說法律制度對改革起到的是保障和支撐的作用,但就我國土地管理法目前的現(xiàn)狀來說,恐怕還很難做到這一點(diǎn)。如果不依照改革的基本思路盡快修訂法律的話,不但不會起到保障的作用,相反還可能會成為改革的阻礙。
1986年6月,全國人大審議通過了我國的土地管理法,這部法律從醞釀到頒布,僅僅用了三個月的時間,不能不說這部法律是為了解決當(dāng)時我國亂占濫用土地的應(yīng)急之作。此后土地管理法根據(jù)憲法的修訂做了三次修改。對于目前正在醞釀中的第四次修改來說,小修小補(bǔ)已經(jīng)解決不了我國當(dāng)前土地管理中所面臨的根本問題,必然要經(jīng)歷一場大修。
其實(shí),關(guān)于土地管理法的修改各界已經(jīng)討論很久了。2012年年底,備受關(guān)注的土地管理法修正案提請全國人大常委會審議,很多人對修正案抱有很大的期望,但結(jié)果卻是虛晃了一槍,修正案未獲通過,而且隨后,國務(wù)院農(nóng)村集體土地征收條例也胎死腹中。
土地管理法修改一波三折,一方面是因為土地管理法作為一部國家基本法律,與憲法、物權(quán)法、民法等法律密切相關(guān),牽一發(fā)而動全身,其修改必須和這些法律協(xié)調(diào)一致,否則會出現(xiàn)比較嚴(yán)重的法律沖突。另一方面是因為土地管理法與我國農(nóng)村改革密切相關(guān),改革目標(biāo)不確定,沒有形成基本的共識,單獨(dú)法律的修改很難取得突破。
土地管理法的修改涉及到兩個核心問題:第一,法律是要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,還是維持現(xiàn)有的二元結(jié)構(gòu)。土地管理法對我國土地進(jìn)行了國有土地和集體土地的劃分,據(jù)此規(guī)定,集體所有的土地只有經(jīng)國家征收轉(zhuǎn)為國有土地后,才能出讓、轉(zhuǎn)讓。國家壟斷土地使用權(quán)交易的一級市場,政府對農(nóng)民集體所有土地“先征后讓”。所以,學(xué)界認(rèn)為,集體土地所有權(quán)的權(quán)能具有不完全性。這種不完全性導(dǎo)致農(nóng)村土地在市場化過程中面臨諸多難以逾越的鴻溝。
習(xí)近平同志在《決定》的說明中談到,改革開放以來,我國農(nóng)村面貌雖然發(fā)生了翻天覆地的變化,但是“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變,城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn),根本解決這些問題,必須推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。那么根據(jù)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo),土地管理法的修改理應(yīng)在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上,在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)上為集體土地松綁,更多地為土地流轉(zhuǎn)提供機(jī)會和可能。
第二,《決定》提出,要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,那么,法律如何賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利是一個非常重要的法律概念,但是在我國現(xiàn)行法律中農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利卻十分模糊。相反,這一概念大多出現(xiàn)在黨和政府的相關(guān)文件中。
2012年全國“兩會”的政府工作報告明確提出,“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利,任何人都不能侵犯”。但是這三大權(quán)利在我國的土地管理法中始終是語焉不詳,無論是農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)還是房屋產(chǎn)權(quán)都不明確,而主要原因還是在于我國土地的二元化管理。在法律上,土地集體所有的表述不清,集體和農(nóng)戶之間的權(quán)利邊界一直都處于含混狀態(tài)。這種不清晰嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn),更使得農(nóng)民在拆遷和征地過程中的合法權(quán)利得不到有效保護(hù)。
在這種情況下,土地管理法的修改要從明確農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)入手,在保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利,保障農(nóng)戶用益物權(quán)上下功夫,推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,讓農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)由虛變實(shí),由理論上的概念變成切實(shí)可操作的具體手段。
2012年年底提交的土地管理法修正案未獲通過,有專家說主要原因是一些法理性的問題尚未厘清,而《決定》給厘清這些法理性問題提供了一個藍(lán)本。法律是黨和人民意志的體現(xiàn),土地管理法的修改既要及時把黨的改革目標(biāo)和方向以法律的形式固定下來,又要及時把社會實(shí)踐中的成功探索和經(jīng)驗上升為法律,只有如此,我們的法律才能成為改革的動力,才能讓法治為改革護(hù)航。