生態環境損害賠償納入污染防治攻堅戰成效考核
多部門聯合印發管理規定
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《生態環境損害賠償管理規定》的印發，是對開展多年的生態環境損害賠償改革成果的進一步鞏固，標志著生態環境損害賠償工作將成為常態化工作，為深化生態環境損害賠償工作提供了有力制度保障。
□ 本報記者 張維
生態環境損害賠償制度改革，向著法治化、常態化、規范化的方向更進了一步。
近日，經中央全面深化改革委員會審議通過，生態環境部聯合最高法、最高檢和科技部、公安部等部門印發了《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱《規定》）。生態環境部有關負責人指出，《規定》在明確部門職責分工、壓實地方黨委和政府責任、規范賠償工作程序上提出要求，“讓制度長出‘牙齒’，更加管用好用”。
多位業內專家認為，《規定》的印發，是對開展多年的生態環境損害賠償改革成果的進一步鞏固，標志著生態環境損害賠償工作將成為常態化工作，為深化生態環境損害賠償工作提供了有力制度保障。建議從強化立法、健全制度等方面著手，讓生態環境損害賠償制度成為促進精準治污、科學治污、依法治污的有力手段。
破解“企業污染政府買單”難題
多年前，“企業污染、百姓受害、政府買單”的問題比較突出。
“責任人雖然受到了法律的制裁，但遺留的生態環境損害問題沒有得到解決，破壞的環境沒有得到修復，群眾的生態環境權益沒有得到保障?！鄙鷳B環境部環境規劃院副主任齊霽說。
為此，中央啟動了生態環境損害賠償制度改革。2015年，中辦、國辦印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，在吉林等7個省市開展試點。在齊霽看來，改革的背景正是生態環境損害法律責任不明確，法律制度不健全，立法沒有涉及受損生態環境的賠償和修復。
經兩年試點探索后，2017年，中辦、國辦印發《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），提出自2018年起在全國試行生態環境損害賠償制度，到2020年力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。
據了解，各地在推進生態環境損害賠償中以案例實踐為重要抓手推進改革，及時修復受損的生態環境。生態環境部的統計數據顯示，截至2021年底，全國共辦理賠償案件超過1.13萬件，涉及賠償金額超過117億元。全國共推動修復土壤超過3600萬立方米、林地超過6100萬平方米、水體超過3億立方米、清理固體廢物約9000萬噸。
寧夏美利紙業集團環保節能有限公司（以下簡稱美利紙業）污染騰格里沙漠生態環境損害賠償案就是其中一起典型案件。
2003年8月至2007年6月，美利紙業違法傾倒造紙產生的黑色黏稠狀廢物，造成騰格里沙漠內蒙古、寧夏交界區域14個地塊的土壤、地下水和植被受損。經鑒定評估，生態環境損害賠償數額為1.98億元。
這一污染案件發生后，通過探索“一次簽約、分段實施”的方式，2020年12月，寧夏回族自治區中衛市政府、內蒙古自治區阿拉善盟行政公署與美利紙業達成賠償協議。同時，三方一致同意，賠償工作分兩個階段實施，即第一階段支出費用4423萬元，用于開展污染狀況調查以及污染清理實施工程；第二階段開展補償性恢復、地下水監測、污染地塊風險管控、林區管護、生態環境效益評估等工作，并以開展補償性恢復荒漠和以林地生態效益抵扣兩種方式，賠償生態資源期間服務功能損失1.54億元。
“在案件處理過程中，中衛、阿拉善兩地政府有效分工協作，保障磋商順利推進。案件首次以生態效益抵扣損害，創新了生態環境損害賠償途徑?！鄙鷳B環境部有關負責人說。
明確部門分工壓實地方責任
值得注意的是，隨著改革的推進，相關立法日益完善。
2020年，民法典正式出臺，將改革成果上升為國家基本法律，生態環境損害賠償制度被正式納入法律框架。
此外，2018年8月制定的土壤污染防治法、2019年12月修訂的森林法、2020年4月修訂的固體廢物污染環境防治法、2020年12月制定的長江保護法，均規定了生態環境損害賠償的相關內容。生態環境損害賠償制度還進入了黨內法規。2019年6月制定的《中央生態環境保護督察工作規定》明確，對于督察發現需要開展生態環境損害賠償的，移送省級政府依照有關規定索賠。地方立法也在加快跟進。近期，吉林、江蘇、福建、四川等21個省份在修訂或出臺相關地方條例時確定了生態環境損害賠償規定。
生態環境部有關負責人指出，目前，在開展生態環境損害賠償的工作中還存在責任落實不到位、部門聯動不足、程序規則有待規范等問題，而民法典關于賠償啟動情形的要求與《改革方案》有所區別，還需要做好銜接，因此，有必要在國家層面出臺相關措施，進一步指導實踐工作。
為此，《規定》明確部門任務分工，壓實了地方黨委和政府責任，如將生態環境損害賠償的突出問題納入中央和省級生態環境保護督察、污染防治攻堅戰成效考核以及環境保護相關考核。并要求地方對重大案件建立臺賬，排出時間表，加快辦理進度。
天津大學法學院院長孫保海教授對《規定》中有關“工作程序”的規定之詳盡印象深刻：“對生態環境損害賠償案件線索篩查、案件管轄、索賠啟動、損害調查、鑒定評估、索賠磋商、司法確認、賠償訴訟、修復效果評估等重點環節的權利義務作出規定，細化了10個篩查線索渠道，確定了6類不啟動和終止索賠的情形，明確了4個關鍵環節的損害調查重點?！?/p>
對于生態環境損害應該賠多少、怎么賠，《規定》也予以明確，如明確生態環境損害賠償范圍包括5個方面：清污費用；修復費用；生態環境修復期間服務功能損失；生態環境功能永久性損害；調查、鑒定評估等合理費用。生態環境損害分為可以修復和無法修復兩種情形。對可以修復的，應當修復至生態環境受損前的基線水平或者生態環境風險可接受水平；對無法修復的，賠償義務人應當依法賠償相關損失和生態環境損害賠償范圍內的相關費用，或者在符合有關生態環境修復法規政策和規劃的前提下，開展替代修復，實現生態環境及其服務功能等量恢復。
推動改革成果納入法律體系
生態環境部有關負責人表示，《規定》印發后，生態環境部將加強督察考核，對工作開展緩慢、案件辦理推進不力的，進行重點督辦，推動改革工作落實落地。
齊霽認為，落實好《規定》要注意以下問題：繼續將生態環境損害賠償突出問題納入督察和污染防治攻堅戰成效考核，推動工作職責落實到具體的部門和人員；充分發揮生態環境部門的牽頭作用，強化同司法、自然資源等部門的合作交流，發揮多部門協同的合力；加大案件線索排查力度，形成案件臺賬，依法依規開展索賠，將制度規范落實到案例實踐；要在案件啟動率不斷上升的基礎上，提高結案率，確保每個線索都有回應，每個案件都有著落，真正把案件辦實、辦結、辦妥；做好修復監督工作，確保受損生態環境得到修復，修復效果達到要求；在實踐中及時發現管理制度或技術方法的問題，提出修改的意見建議，并積極促成專項立法，推動生態環境損害賠償制度進一步完善。
生態環境部環境規劃院副院長何軍建議，結合環境法典編纂，推動生態環境損害賠償工作。統一法律專業用語，統籌民事、行政、刑事法律責任的銜接，以及統籌磋商和環境公益訴訟、民事訴訟、行政執法、刑事附帶民事訴訟的銜接。
還要結合國家公園法等相關法律草案的起草審議，納入生態環境損害賠償的內容。“生態環境損害賠償制度涉及農田、森林、草原等方方面面，目前已有的法律體系還沒有完全囊括生態環境損害賠償制度的具體要求，結合正在制修訂的法律推動將改革制度成果納入法律體系?！焙诬娬f。
何軍還提出，從法律層面統籌各類資金的使用，將部分罰款和罰金納入生態環境損害修復的資金范圍，保證修復資金的充足。