國務院關于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”
改革試點大幅降低行業(yè)準入成本
總體方案的批復
國函〔2020〕155號
上海市人民政府：
你市關于報請審批上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點總體方案的請示收悉。現(xiàn)批復如下：
一、根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第二十五條規(guī)定，同意在上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點，試點期為自批復之日起至2022年底。原則同意《上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點大幅降低行業(yè)準入成本總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，請認真組織實施。
二、要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記關于支持浦東在改革系統(tǒng)集成協(xié)同高效方面先行先試、積極探索、創(chuàng)造經(jīng)驗的重要指示精神，落實國務院關于深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的部署要求，站在浦東開發(fā)開放30周年的新起點上，扎實推進“一業(yè)一證”改革試點，推動審批管理服務從“以政府部門供給為中心”向“以市場主體需求為中心”轉變，走出一條照后減證和簡化審批新路徑，為在全國范圍持續(xù)深化“證照分離”改革、更好克服“準入不準營”現(xiàn)象積累一批可復制可推廣的經(jīng)驗。
三、上海市人民政府要加強對《總體方案》實施的組織領導。要圍繞全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領、開放樞紐門戶等四大功能，解放思想、突破創(chuàng)新，在市場準入多頭審批發(fā)證、市場主體高度關注的行業(yè)領域，建立行業(yè)綜合許可制度，強化改革系統(tǒng)集成和協(xié)同配套，同步建立行業(yè)綜合監(jiān)管制度，在大幅降低行業(yè)準入成本的同時守牢風險防范底線，實現(xiàn)審批更精簡、監(jiān)管更有效、服務更優(yōu)質。
四、國務院有關部門要按照職責分工，積極支持上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點，充分發(fā)揮改革開放試驗田作用。國務院辦公廳、司法部要會同有關部門加強指導協(xié)調，積極幫助解決改革試點中出現(xiàn)的問題，及時總結推廣實踐證明行之有效的典型做法和經(jīng)驗。
五、《總體方案》實施中的重大問題，上海市人民政府、國務院有關部門要及時向國務院請示報告。
附件：上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點大幅降低行業(yè)準入成本總體方案
國務院
2020年11月14日
(此件公開發(fā)布)
附件
上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點
大幅降低行業(yè)準入成本總體方案
為貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，在上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點，制定本方案。
一、總體要求
(一)指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記關于支持浦東在改革系統(tǒng)集成協(xié)同高效方面先行先試、積極探索、創(chuàng)造經(jīng)驗的重要指示精神，落實國務院關于深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的部署要求，將市場主體進入特定行業(yè)涉及的多張許可證整合為一張行業(yè)綜合許可證，實現(xiàn)“一證準營”，深入推進“一網(wǎng)通辦”改革，推動審批管理服務從“以政府部門供給為中心”向“以市場主體需求為中心”轉變，走出一條照后減證和簡化審批新路徑，大幅降低行業(yè)準入成本，打造國際一流的營商環(huán)境。
(二)基本原則。
——堅持需求導向，創(chuàng)新制度供給。以市場主體為中心，堅持問需于企、問計于企、問效于企，不斷提升改革的精準性和實效性，再造審批管理服務全流程，努力打造市場主體和人民群眾滿意的市場準入制度體系。
——堅持系統(tǒng)集成，落實放管結合。在持續(xù)深化審批制度改革、提升市場準入便利度的同時，全面建立與行業(yè)綜合許可相適應的行業(yè)綜合監(jiān)管制度，厘清監(jiān)管職責，創(chuàng)新監(jiān)管方式，構建協(xié)同高效、安全可靠的風險防范和事中事后監(jiān)管體系。
——堅持法治引領，規(guī)范推進改革。按照重大改革于法有據(jù)的要求，堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治，扎實做好改革所需的法治保障工作，及時調整完善相關管理制度，根據(jù)改革情況適時提出修改完善有關法律法規(guī)的建議。
——堅持重點突破，助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。圍繞構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，瞄準產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的堵點痛點，精準化、定制化、系統(tǒng)化推出改革舉措，更好激發(fā)市場主體發(fā)展活力，加快培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能。
(三)總體目標。2022年底前在上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點，率先建立行業(yè)綜合許可制度，實現(xiàn)“一帽牽頭、一鍵導航、一單告知、一表申請、一標核準、一證準營”，深入推進政務服務“一網(wǎng)通辦”，持續(xù)提升政務服務水平，打造市場主體辦事“網(wǎng)購級體驗”，以“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”為核心，配套建立職責明確、分工協(xié)作、多元共治的行業(yè)綜合監(jiān)管制度，有效防范行業(yè)重大風險，為在全國范圍持續(xù)深化“證照分離”改革、更好克服“準入不準營”現(xiàn)象積累一批可復制可推廣的經(jīng)驗。
二、建立行業(yè)綜合許可制度
聚焦市場準入多頭審批、市場主體關注度高的行業(yè)，建立行業(yè)綜合許可制度。圍繞全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領、開放樞紐門戶等四大功能，首批選擇31個行業(yè)納入“一業(yè)一證”改革試點(見附表1)，配套將國務院部門負責實施的25項行政許可等事項委托上海市浦東新區(qū)承擔受理和發(fā)證工作(見附表2)。
(一)再造行業(yè)管理職能架構，實現(xiàn)“一帽牽頭”。對納入“一業(yè)一證”改革試點的行業(yè)，逐一確定行業(yè)管理的牽頭部門和協(xié)同部門。牽頭部門負責會同協(xié)同部門制定有關行業(yè)實施“一業(yè)一證”改革的細則，按照精簡、協(xié)同、高效的原則，梳理集成各部門要求的行業(yè)準入條件、申請信息要素和材料清單，制定新的行業(yè)綜合許可辦事指南、申請表、審批流程規(guī)定和行業(yè)綜合許可證樣式，統(tǒng)籌建立行業(yè)綜合監(jiān)管制度。
(二)再造辦事指引方式，實現(xiàn)“一鍵導航”。依托全國一體化政務服務平臺，公布納入“一業(yè)一證”改革試點的行業(yè)清單及各行業(yè)的行業(yè)綜合許可辦事指南，方便市場主體查詢、瀏覽和下載。以國民經(jīng)濟行業(yè)分類中的小類為基礎，全覆蓋梳理進入各行業(yè)需要辦理的單項許可或者行業(yè)綜合許可，通過目錄管理、精確查詢、模糊查詢等方式，為市場主體提供準確便利的辦事導航服務，大幅降低對市場準入制度的學習成本。
(三)再造行業(yè)準入條件，實現(xiàn)“一單告知”。在不改變各部門規(guī)定的準入許可條件的前提下，以場所、設備、資金、人員、管理制度等為基本單元，對同一行業(yè)的全部條件進行標準化集成。通過網(wǎng)上“智能問答”方式，精準了解市場主體在業(yè)務范圍、經(jīng)營規(guī)模、工藝流程等方面的個性化特征，定制形成一張清晰準確、簡明易懂的告知單，一次性告知市場主體必須具備的許可條件和應當提交的材料。對消防、環(huán)保、公共場所衛(wèi)生、特種設備等跨行業(yè)通用審批，結合各有關行業(yè)的特點細化審批條件，實現(xiàn)通用審批與行業(yè)專項審批在準入條件和審批流程上深度融合。
(四)再造審批申報方式，實現(xiàn)“一表申請”。基于集成后的行業(yè)準入條件和信息要素，將同一行業(yè)市場準入許可涉及的多張申請表歸并為一張申請表，從源頭上消除市場主體多頭填報、重復填報。開發(fā)應用智慧填表系統(tǒng)，從政府內(nèi)部共享信息和市場主體提交的申請材料中自動抓取有關信息要素，預填入申請表，再由申請人進行審核、補充和確認，大幅減輕申請人填表和政府部門審查負擔。
(五)再造許可審查程序，實現(xiàn)“一標核準”。以審前服務、申請受理、材料審核、現(xiàn)場勘驗等為基本程序環(huán)節(jié)，集成各部門審批程序，實現(xiàn)統(tǒng)一受理申請，各有關部門依法定職權并聯(lián)審批、限時辦結，審查結果匯交后再統(tǒng)一發(fā)證。簡化各部門內(nèi)部流轉、報批程序，對簡單審批業(yè)務授權受理窗口接件即辦，對復雜但高頻的審批業(yè)務原則上實行雙崗負責、一審一核辦結。壓減審批承諾時限，除國務院部門實施的行政許可等事項外，行業(yè)綜合許可的辦理時限原則上按照整合前各單項許可的最短時限確定。
(六)再造行業(yè)準入證件，實現(xiàn)“一證準營”。將一個行業(yè)準入涉及的多張許可證整合為一張行業(yè)綜合許可證，集成有關單項許可證信息，實行“一枚印章管準入”。按照“誰審批、誰負責”的原則，各有關部門對行業(yè)綜合許可證中涉及本部門的內(nèi)容負責。明確上海市浦東新區(qū)頒發(fā)的行業(yè)綜合許可證在全國范圍合法有效。整合前的單項許可證設定了有效期限但許可條件基本不變的，整合為行業(yè)綜合許可證后原則上取消或者延長有效期限。市場主體填報年報公示信息時一并填報行業(yè)經(jīng)營有關信息，政府部門將有關市場主體納入持續(xù)監(jiān)管。有關部門依法可以對行業(yè)綜合許可證中本部門負責的內(nèi)容進行變更(包括增項、減項、更名等)、注銷、撤銷、暫扣或者吊銷，行業(yè)綜合許可證中其他內(nèi)容根據(jù)關聯(lián)程度依法作出調整，承擔統(tǒng)一受理和發(fā)證職責的機構應當配合開展工作。
三、強化改革系統(tǒng)集成和協(xié)同配套
(一)深化告知承諾制改革。除直接涉及國家安全、國家秘密、意識形態(tài)安全、公共安全、金融業(yè)審慎監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、人身健康、生命財產(chǎn)安全等外，對設備、人員、資金、管理制度等審批前后容易發(fā)生變動的審批條件，原則上實行告知承諾制，允許申請人以告知承諾書替代證明符合相關審批條件的材料。對耗時長、成本高且開業(yè)初期勘驗難以體現(xiàn)日常經(jīng)營狀況的檢驗檢測類審批條件，探索實行告知承諾制，允許市場主體免于提交檢驗檢測報告。實行告知承諾制的，有關部門應當將承諾履行情況納入事中事后監(jiān)管，對虛假承諾的要依法依規(guī)嚴肅懲處，守牢風險防范底線。
(二)開發(fā)應用網(wǎng)上申辦系統(tǒng)。落實推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”要求，建設“一業(yè)一證”網(wǎng)上申辦系統(tǒng)，并根據(jù)市場主體和有關政府部門需求不斷迭代升級，著力提高在線辦理率和全程網(wǎng)辦率。聚焦便捷查詢、精準匹配、智慧填表等功能，持續(xù)提升網(wǎng)上申辦系統(tǒng)智能化水平，讓申辦許可像網(wǎng)購一樣方便。全面實現(xiàn)行業(yè)綜合許可證電子化，及時歸集至全國統(tǒng)一的電子證照庫，廣泛推行市場主體電子亮證應用。
(三)探索智能審批模式。選擇一批審批標準化、規(guī)范化程度較高的行政許可事項，通過申請材料結構化、業(yè)務流程標準化、審查規(guī)則指標化、數(shù)據(jù)比對自動化，打造無需人工參與的智能審批模式，申請人按要求提交申請材料后由系統(tǒng)自動作出審批決定，實現(xiàn)許可“秒辦”和“無差別辦理”。
(四)建立行業(yè)綜合許可“好差評”機制。建立健全政務服務“好差評”制度和管理體系，對行業(yè)綜合許可的審批服務全面開展“好差評”。讓市場主體對行業(yè)指引、條件告知、審核程序、服務質量等各方面進行“找茬”，形成評價、反饋、整改、監(jiān)督全流程銜接，倒逼政府部門持續(xù)提升政務服務質量和效率。
四、建立行業(yè)綜合監(jiān)管制度
(一)推行行業(yè)綜合監(jiān)管。對納入“一業(yè)一證”改革試點的行業(yè)，牽頭部門會同協(xié)同部門研究制定創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管的細則，理順監(jiān)管職責，強化信息共享，加強監(jiān)管協(xié)作，明確市場主體退出機制，建立健全各負其責、協(xié)同高效的行業(yè)綜合監(jiān)管制度。在改革中不斷完善“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”的綜合監(jiān)管機制，切實加強各部門在審批、服務、監(jiān)管全流程各環(huán)節(jié)中的銜接，確保部門協(xié)同無縫隙、風險防范無死角。普遍推行“雙隨機、一公開”跨部門聯(lián)合監(jiān)管，在避免執(zhí)法擾民的同時提升監(jiān)管實效。
(二)加快轉變監(jiān)管方式。推行“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”，建設智能化的行業(yè)綜合監(jiān)管平臺和系統(tǒng)，應用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術，打造“主動發(fā)現(xiàn)、智能預警、自動派單、管理閉環(huán)”的智慧監(jiān)管模式。實行動態(tài)監(jiān)管，通過政府、市場主體、消費者、社會輿情等多渠道獲取市場運行數(shù)據(jù)，實時準確發(fā)現(xiàn)問題。實行風險監(jiān)管，分行業(yè)建立風險評估模型和應急響應機制，對發(fā)現(xiàn)的問題進行精準判斷，識別風險等級。實行信用監(jiān)管，利用多維度采集的信用數(shù)據(jù)對市場主體進行“精準畫像”，強化基于信用評價的市場約束機制。實行分類監(jiān)管，根據(jù)不同的風險等級和信用狀況，采取差異化的監(jiān)管措施和激勵懲戒手段，把有限的監(jiān)管資源用在刀刃上，并采取多種形式面向市場主體開展法治宣傳，引導市場主體合法守信經(jīng)營。
(三)強化社會自治功能。堅持政府主導、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督，徹底扭轉政府監(jiān)管“單打獨斗”現(xiàn)象，推動形成多元共治、互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局。選擇風險可控的行業(yè)，探索豁免辦理許可證要求提交的檢驗檢測報告，通過差異化監(jiān)管措施引導市場主體自愿開展市場化認證，政府部門在事中事后監(jiān)管中需要開展檢驗檢測的，由政府承擔相關費用。探索建立產(chǎn)品服務質量保險制度，在提高風險處置能力的同時，通過保險費率體現(xiàn)經(jīng)營風險，激勵市場主體持續(xù)提升管理服務水平。
五、做好改革實施保障
(一)推動政務信息共享。健全跨地區(qū)、跨部門、跨層級的政務信息共享機制，對納入“一業(yè)一證”改革試點的行業(yè)，有關部門和單位將市場主體的電子證照、年報、許可、處罰、信用等政務信息，及時準確共享至上海市浦東新區(qū)有關部門，為審批和監(jiān)管提質增效提供有力數(shù)據(jù)支撐。
(二)強化法治保障。按照重大改革于法有據(jù)的要求，嚴格依法推進各項改革舉措。改革涉及暫時調整適用法律、行政法規(guī)和國務院決定有關規(guī)定的，依照法定程序辦理授權手續(xù)。對于試點證明行之有效的改革舉措，推動將其上升為制度規(guī)定，及時固化改革成果。
(三)建立改革試點內(nèi)容動態(tài)調整機制。定期對改革試點情況進行總結評估，根據(jù)評估結果調整完善有關制度設計和政策安排，確保市場主體切實享受改革紅利。始終堅持目標導向、問題導向、結果導向，及時回應市場主體關切，積極穩(wěn)妥擴大改革試點行業(yè)范圍，形成持續(xù)迭代、良性循環(huán)的改革長效機制。
附表：1.首批納入“一業(yè)一證”改革試點的行業(yè)目錄
2.國務院部門委托上海市浦東新區(qū)受理、發(fā)證的行政許可等事項目錄
附表1
首批納入“一業(yè)一證”改革試點的行業(yè)目錄
(共31個行業(yè))
附表2
國務院部門委托上海市浦東新區(qū)
受理、發(fā)證的行政許可等事項目錄
(共25項)
