青年經濟說
未成年人保護法“長了牙齒” 為中國控煙刻下里程碑
修訂后的未成年人保護法第一次提到煙時就明確將電子煙包含在內，對未成年人遠離電子煙傷害的意義十分重大。
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十三屆全國人大常委會第二十二次會議10月17日經表決通過修訂后的《中華人民共和國未成年人保護法》(以下簡稱“未保法”)。該法將自2021年6月1日起施行。
其中控煙相關的條款，被控煙人士稱為“意義深遠的調整”。校園周邊設置售煙網點的老問題和電子煙這類新問題，都得以明確。
“這是中國控煙進程中一個重要的里程碑。”中國控制吸煙協會副會長、北京青少年法律援助中心主任佟麗華這樣評價。
電子煙首次被寫入全國性法律文本
佟麗華指著“含電子煙”4個字告訴中青報·中青網記者，未保法第十七條第四項規定，未成年人的父母或者其他監護人不得放任、唆使未成年人吸煙(含電子煙，下同)、飲酒、賭博、流浪乞討或者欺凌他人。“盡管這個表述很簡短，但這是修訂后的未保法第一次提到煙時就明確將電子煙包含在內，對未成年人遠離電子煙傷害的意義是十分重大的。”
據了解，這是電子煙問題第一次被寫入全國性的法律文本。同時，基于本法第十七條第四項的規定，在禁止向未成年人銷售煙的條款(第五十九條第一款)中也包含了對電子煙的管制，這也是第一次以全國性法律的形式明確禁止向未成年人銷售電子煙。
同時，在“社會保護”一章，修訂稿規定不得向未成年人售煙，更明確規定了“學校周邊不得設置煙、酒、彩票銷售網點”和“任何人不得在學校、幼兒園和其他未成年人集中活動的場所吸煙、飲酒”，這樣規定不僅有助于限制學校周邊設置售煙網點，也意味著要在學校和幼兒園以及其他未成年人集中活動場所全面禁煙。
從煙草種類定義到煙草營銷行為，再到禁止吸煙場所，修訂后的未保法對未成年人進行了全方位的保護。
“對于中國這樣一個煙草生產大國、消費大國、利稅大國和受害大國來說，我國吸煙人口相當于吸煙人口位于其后近10個國家吸煙人口的總和。”北京市控煙協會秘書長、首都醫科大學公共衛生學院教授崔小波告訴中青報·中青網記者，要想改變這種現狀，既要幫助吸煙者戒煙，也要減少吸煙接班人的隊伍，還要減少二手煙的危害。
學校周邊煙攤是未成年人獲得煙草的重災區，一些商家甚至將香煙拆賣以降低門檻。崔小波曾經請控煙志愿者帶領未成年的孩子去北京109個煙酒零售點開展買煙調查，結果有78個煙酒零售店拒絕了孩子們買煙的要求。
國際控煙專家對這個結果潑了冷水：“當一個國家向未成年人售煙有超過5%的成功率，就說明控煙法規的執行是失敗的。”崔小波曾經對北京市100所學校(小學、初中、高中、職業高中)六年級到高三的學生吸煙情況進行調查。調查發現，初二和高二是吸煙的抬頭期。而職業高中學生一入學，吸煙率就飆升至與成人吸煙率比肩的30%。
這項調查還顯示，吸煙起始年齡低于12歲左右已成定局，吸煙低齡化問題存在。而教師吸煙率與學生吸煙率呈正相關。吸煙率與學習成績則呈負相關，即學習成績好的學生吸煙率低，相反學習成績差的學生吸煙率高。
“因此，不是說在學校周邊100米，就算是離學校1萬米、10萬米，未成年人能買到煙都是一個問題，都要追究責任。”
明確法律責任 未保法“長了牙齒”
佟麗華給中青報·中青網記者講述了兩條法條的故事。
《中華人民共和國未成年人保護法》(2006年修訂)第三十七條規定，禁止向未成年人出售煙酒，經營者應當在顯著位置設置不向未成年人出售煙酒的標志；對難以判明是否已成年的，應當要求其出示身份證件。任何人不得在中小學校、幼兒園、托兒所的教室、寢室、活動室和其他未成年人集中活動的場所吸煙、飲酒。
第六十七條規定，向未成年人出售煙酒，或者沒有在顯著位置設置不向未成年人出售煙酒標志的，由主管部門責令改正，依法給予行政處罰。
佟麗華告訴中青報·中青網記者，2005年，全國人大內務司法委員會召開討論會時就有建議提出，關于向未成年人出售煙酒的規定可以待未成年人犯罪法修改時再考慮。也有人認為相關規定與經濟利益相關聯，不便作出明確規定。
“吸煙對未成年人的危害是沒有爭議的共識。但是，孩子吸的煙沒有幾個是父母給的，都是孩子自己買的。從來源進行控制，我認為是最好的方式。”佟麗華說。
佟麗華依然記得2005年那場會議，他堅持“對向未成年人出售煙酒作出規定”的建議，最終留在了2006年修訂本中。
但是，當佟麗華以北京市人大代表的身份就第六十七條的實施向北京市相關部門提出專門建議時，相關部門均明確答復：由于法律沒有明確規定是他們的責任，他們不能承擔這個責任。
一直被詬病為“沒有牙齒的老虎”的未保法，因其規定不能完全得到落實而常常處于尷尬境地，法院審判中也幾乎不會引用未保法處理某個案件。
佟麗華理解執法實際的難度。因為問題的根源是立法問題，而不是執法問題——主管部門是誰？依法給予行政處罰依據的是哪一部法律？未保法沒有規定處罰的措施和標準，其他法律也沒有規定，依法就是不能處罰。“這就是立法質量的問題。”
佟麗華的擔憂在本次修訂中得以消除。他指出，修訂后的未保法“法律責任”部分在兩條具體規定了執法主體以及法律責任：售煙給未成年人不僅可以處5萬元以下罰款，拒不改正或情節嚴重的，還可以責令停業整頓或吊銷營業執照、吊銷相關許可證；在學校、幼兒園和其他未成年人集中活動的公共場所吸煙的，可以處五百元以下罰款，場所管理者未及時制止的，可以對其處一萬元以下罰款。
崔小波注意到了一個違反未保法行為的懲治措施：“由文化和旅游、市場監督管理、煙草專賣、公安等部門按照職責分工責令限期改正，給予警告，沒收違法所得，可以并處五萬元以下罰款；拒不改正或者情節嚴重的，責令停業整頓或者吊銷營業執照、吊銷相關許可證，可以并處五萬元以上五十萬元以下罰款”。
“這是前所未有的、從本質上解決向未成年人售煙的重大措施，將對改變全國向青少年售煙問題有法不依的情況有重大影響。而且對其他相關法規也將按照未保法的罰則進行修改。”崔小波說。
“未保法‘長了牙齒’。”佟麗華說。
上位法將促進控煙有關條例進步
“未保法是上位法，其他法應該隨之調整，例如煙草專賣法。其他的法規要向未保法進行靠攏并予以落實。”崔小波說，未成年人不僅包括學生，還包括一些不會說話的孩子，他們也受到二手煙影響。因此，未保法有關控煙的條款就顯得格外重要。
2016年修訂的煙草專賣法實施條例，對煙草專賣法第一章第五條“國家和社會加強吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場所吸煙，勸阻青少年吸煙，禁止中小學生吸煙”進行了刪除。
如今，這一問題可能有了出路。
佟麗華同樣覺得，修訂后的未保法在控煙方面最大的進步在于，作為上位法，對電子煙、吸煙場所等進行了明確規定，創造了未成年人成長的無煙環境。“未保法是全國人大通過的國家立法，體現的是國家意志。未來關于控煙的有關條例，不論是國務院出臺的行政法規、各部委出臺的規章政策，還是各地的條例和政策，都必須在遵守國家法律的基礎上。”佟麗華指出，下一步，各地可通過未保相關條例或未保法實施辦法，進一步明確相關的規章制度。
針對此前控煙領域專家多次提到的關于學校周邊/門口不得設置煙酒售賣網點的問題，此次修訂后的未保法并未有明確規定。對此，佟麗華表示，不能依賴未保法解決所有問題，現在已有重大進步。
崔小波坦言，落實條例還有一些工作要做。例如，北京市煙草局曾在2019年處罰了4例向未成年人售煙的行為，但并未向社會公布具體細節。崔小波認為，公開這些案例進行宣傳教育，本身就具有管理和懲戒的作用。
中青報·中青網記者 李晨赫 來源：中國青年報