一場對全國政府性債務進行摸底的“審計風暴”日前已在全國展開，審計署組織全國審計機關對政府性債務進行審計。此次審計將對中央、省、市、縣、鄉五級政府性債務進行徹底摸底和測評。連日來，吉林、安徽、海南、河南、四川、廣西、寧夏、黑龍江等省份領導相繼表態高度重視,全力支持配合審計機關開展摸底工作。
地方債問題一直是各方關注的焦點。其中，巨額的存量多大？債務該如何化解？一直未有定論。此前，政府對地方債的治理，一般停留在增量層面，加大對各類融資渠道的整頓，而在面對存量債務壓力時，多采取貸款展期等方式，將償債期往后拖延。另有報道稱，一些債務壓力較大的地方政府已經開始牽頭組建地方版金融資產管理公司（AMC），以吸收和處置銀行機構不良資產為主業。此次中央對地方債務審計摸底，以及成立地方AMC均被認為是中國治理地方債將進入攻堅期。
地方債務規模究竟有多大？
圍繞地方債務和融資平臺貸款爭論已有多年，地方債務總規模至今卻沒有一個權威結論。最近國家審計署再次審計36個省市。
國家審計署于2011年第一次公布詳細的地方政府性債務審計報告，報告顯示截至2010年底地方債規模達10.72萬億，此后再無官方數字發布。今年兩會期間，審計署副署長董大勝稱，目前我國的地方政府性債務總額為15萬億至18萬億元。前任財政部長項懷誠估計地方政府債務規模可能已經超過20萬億元。
根據國家審計署上次審計結果，截至2010年底，我國地方政府債務是10.72萬億元，其中36個省市占比是31.6%。截至去年底，36個省市的債務總額是3.8萬億元。如果按上述占比換算，截至去年底全國地方債務總額是12.02萬億元。然而，包括銀監會在內的其他政府部門所估計的地方債務總額，卻比審計署審計結果要小。市場人士的估算是15萬億元到18萬億元。譬如惠譽估計12.98萬億元，摩根大通估計14萬億元，瑞銀估計16.5萬億元，華泰證券估計15.3萬億元。
公開資料顯示，今年6月10日，審計署公布了上海、天津、重慶等36個地方政府本級政府性債務的審計結果。36個地區2012年底債務余額共計3.85萬億元，比2010年增加4409.81億元，增長了12.94%。其中，一些省會城市償債率指標偏高，2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，如果再加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。部分地方由于土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，而上述地區當年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。
以江蘇省為例，截至目前，江蘇省各級政府尚在存續期的城投債共有280只，債務總額為3253.5億元。在江蘇轄下的所有地級市中，南京、蘇州發行的城投債總額最高，均為456.5億元，并列地級市之首；蘇南地區的常州、無錫、鎮江分列其后，城投債總額分別為305億元、272億元、189億元。
據估計，如此像江蘇這樣擁有巨額地方債務的省份不在少數。
地方債務風險總體可控
2009年以來，地方債問題一直是各方關注的焦點。到底地方政府債務可否會引發金融危機？審計署外交外事審計局局長馬曉方今年6月在人民網訪談時透露，我們必須看到當前地方政府性債務管理中存在的問題和風險隱患。
馬曉方認為，地方債務償還過度依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務規模增長快、償債壓力大、借新還舊率高；一些地方通過信托、BT（建設-移交）和違規集資等方式變相融資問題突出，隱蔽性強、籌資成本高，蘊含新的風險隱患；融資平臺公司退出管理不到位，部分融資平臺公司資產質量較差、償債能力不強；一些地方還存在違規擔保、違規融資、改變債務資金用途、債務資金閑置等問題。這些問題，必須引起高度重視，應當采取有效措施加強地方政府性債務管理。
中國農業銀行首席經濟學家向松祚接受記者采訪時表示，地方債務和融資平臺貸款的絕大多數抵押或質押皆依賴政府掌控的土地財政收入。隨著房地產調控日益嚴厲，房地產價格持續上漲的勢頭終將結束。今年部分二三線城市已經出現住房供大于求、房價大幅下降、土地流拍等房地產開始陷入低迷的苗頭。過度依賴土地財政的政府債務擔保將難以為繼，風險必然逐漸顯現。依照目前發展趨勢看，越來越多的地方政府將面臨財政入不敷出、赤字持續擴大的困境。從債務余額、債務增速、債務結構和償債能力等多方面動態綜合分析，我國地方政府債務的風險比目前的靜態估算結果要高。
但是向松祚也表示，即使有超過三分之一的地方債務和融資平臺貸款出現違約、形成不良貸款，地方債務風險總體還是在可控范圍之內，造成“中國式的次貸危機”和“金融危機”的概率仍然很低。因為，即使按照最高估計，中國地方債務總額亦不到GDP的50%。最近國際貨幣基金組織發布報告稱，中國地方政府債務占GDP比例已接近50%，IMF使用的是寬口徑估算數據。有市場人士對地方債務的最高估計達到23萬億元，亦不到GDP的50%。從國際比較看，負債規模還沒有達到危險水平，盡管已經非常接近。此外，地方政府債務總體償債能力還比較強，所以不用擔心出現所謂的“金融危機”。
治理地方債進入攻堅期
地方政府巨額存量盡管還未摸清，但化解債務卻是下一步努力方向，如何化解一直未有定論。此前，中國政府對地方債的治理，一般停留在增量層面，加大對各類融資渠道的整頓；而在面對存量債務壓力時，多采取貸款展期等方式，將償債期往后拖延。
今年7月，國務院發布金融“國十條”后，中國治理存量地方債的思路日漸清晰，要逐步推進信貸資產證券化常規化發展。自此之后，有關資產證券化、信貸資產轉讓的消息頻傳。
有報道稱，一些債務壓力較大的地方政府已經開始牽頭組建地方版金融資產管理公司（AMC）。此次地方政府牽頭組建地方版AMC，也是希望能借助AMC、資產證券化這些金融杠桿，減輕地方政府的負擔。
安邦咨詢研究團隊指出，中國監管層放開對省級政府成立AMC的管制，是依循“誰家的孩子誰抱走”的思路，希望把不良資產處理的壓力分解到各個地方。今后存量地方債務的清理，涉及到的主要是地方性的金融機構，比如城商行及農商行等。
一種普遍的看法是，中國的地方債問題雖不致命，但的確是一件頭疼的事情。地方政府牽頭設立地方版AMC公司，標志著中國治理地方債進入了攻堅期，將在化解存量債務方面作出努力。
“化解地方債務風險，必須短期舉措和長期策略相結合，綜合治理。”向松祚提出，堅決遏制地方政府追求短期GDP增速的“政績沖動”，將發展戰略徹底轉向增長模式和發展方式轉換，防止地方政府以新型城鎮化為名，繼續大搞低效率和無效率的投資項目。
繼續推進政府職能轉變，地方政府的事權和財權需要進一步明確劃分和匹配。明確中央和地方政府的財政權責劃分。推進多層次債券市場和金融市場發展，為地方政府自主發債、自擔風險、拓寬地方政府公開透明融資渠道創造條件。此外，深化銀行和金融業改革，真正做到讓市場監督銀行和金融企業的經營活動，避免一些銀行和金融機構不計成本和風險給地方政府融資。還要探討相關法規和辦法，為可能出現的地方政府賴債違約和破產倒閉做準備。
最后，應盡快完善立法，將地方政府全部收支納入全預算管理，地方人大切實起到監督政府“錢袋子”的神圣職責，減少和杜絕政府官員瞎決策、亂投資、個人一支筆、獨斷專行乃至貪污腐敗、官商勾結等各種怪象，確保人民的“血汗錢”真正用之于民。 （記者 常紅）